户籍改革意见稿正在完善

　　解决农业转移人口落户问题

　　不让农业转移人口“被落户”

　　附着在户籍上的利益将剥离

　　服务与管理要跟随人口流动

　　本质是户籍制度功能的改变
    应以人的权利为主线

　　中央城镇化工作会议刚刚落幕。针对广受关注的户籍制度改革问题，公安部副部长黄明昨天表示，到2020年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

　　党的十八届三中全会关于“加快户籍制度改革”的部署，受到社会高度关注。就户籍制度改革问题，记者日前专访了公安部副部长黄明。

　　黄明表示，党的十八届三中全会明确提出：“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”，这为加快推进户籍制度改革明确了路径和要求。

　　黄明透露，按照党中央、国务院的部署要求，公安部会同国家发改委等12个部门组成工作班子，在广泛深入调查研究和总结各地经验的基础上，研究提出了具体的政策措施，形成了《关于加快推进户籍制度改革的意见》稿，并由6个部门负责同志带队组成工作组，分赴东中西部部分省区市听取意见。目前，正在根据中央城镇化工作会议精神和各地意见对《意见》稿作进一步修改完善。总的考虑是，整个户籍制度改革工作要遵循规律、因势利导、统筹配套、有序推进，确保取得好的效果。待报中央审批和部署后，将抓好组织实施，由各地因地制宜研究制定差别化的落户政策和实施方案。

　　黄明强调，具体到户籍制度本身，到2020年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

　　加快户籍制度改革的重点在哪里？黄明说，加快户籍制度改革，是党的十八大和十八届三中全会部署的一项重点改革，是推进中国特色新型城镇化的一项重大任务，是实现亿万农业转移人口“市民梦”的一项重大举措。刚刚结束的中央城镇化工作会议，明确提出要推进以人为核心的城镇化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。根据十八届三中全会的部署，这次户籍制度改革与有关领域改革统筹配套、协同推进，涉及的面之广、人员之多、力度之大，都将是前所未有的。

　　加快户籍制度改革，重点是要通过调整完善户口迁移政策，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，稳步提高户籍人口城镇化水平，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

　　黄明提出，加快户籍制度改革，必须把握一些重要原则：一要尊重意愿。要坚持以人为本，充分尊重群众自主定居的意愿，群众要不要进城、进哪个城、何时进城，都要让群众自主选择，不能把农业转移人口“拉进城”、“被落户”。要逐步提高基本公共服务水平，切实保障农业转移人口及其他常住人口的合法权益。二要分类实施。国家层面作出政策安排、明确总体要求，由各地根据不同地区资源环境综合承载能力和发展潜力，因地制宜制定具体办法，并向全社会公布，让农业转移人口及其他常住人口了解不同城市的落户条件，合理安排自己的未来，给大家稳定的预期和希望。三要有序推进。要遵循城镇化发展规律，优先解决存量，有序引导增量，不刮风、不冒进、不搞运动。

　　黄明坦言，户籍制度改革中的一些深层次矛盾和问题还没有解决，集中体现在三方面。

　　一是户籍上附着的利益较多，需要逐步剥离。户籍管理制度本身的改革并不复杂，核心的问题在于许多公共服务和社会福利政策与户籍挂钩，而且形成的时间久，涉及的领域多，协调的难度大，需要配套改革、协力攻坚。

　　二是城乡之间、地区之间、城市之间的差别较大，需要合理引导。直辖市、副省级城市、省会市和东部城市资源优势明显，吸引大量流动人口聚集。这些城市普遍人口增长与资源、环境矛盾加剧，环境污染、交通拥堵等“城市病”问题比较严重，承载压力较大。中小城市和小城镇发展空间广阔、潜力很大，但产业支撑和公共服务功能还需要一个发育的过程，吸引人口集聚的能力不足。这就需要加强政策引导、产业引导和观念引导，加快产业布局调整，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，增强中小城市产业承接能力，以就业带动促进人口集聚，引导人口就地就近转移就业。

　　三是各类群体的诉求不同，需要统筹兼顾。户籍制度改革涉及千家万户，事关广大人民群众的切身利益，各类群体高度期待且诉求多元，需要充分尊重并统筹兼顾好不同群体的利益诉求，突出重点、兼顾一般、分类分步有序推进，最大限度地释放改革红利，维护好广大人民群众的合法权益。

　　黄明表示，加快户籍制度改革是一块硬骨头，但我们有信心在实干中破解改革难题、实现改革目标。

　　关于创新人口管理，黄明表示，这需要与加快户籍制度改革同步，抓紧建立和完善三项制度：

　　一是建立城乡统一的户口登记制度，取消城乡居民的身份差别，为消除城乡壁垒、推进城乡发展一体化创造有利条件。

　　二是建立实施居住证

　　制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，解决好暂不具备落户条件或者不愿落户城镇人口的教育、就业、医疗等基本公共服务保障问题；建立完善与居住年限等条件相挂钩的积分落户制度；同时，为城市编制经济社会发展规划、安排基础设施建设、制订公共政策等提供依据。

　　三是健全实际居住人口登记制度，建设和完善覆盖全国人口的国家人口基础信息库，为跨地区人口流动服务和管理提供支撑，努力做到人口流动到哪里，服务和管理就跟进到哪里。

　　中央财经领导小组办公室副主任杨伟民认为，与当前明确的建制镇和小城市、中等城市、大城市、特大城市四级落户政策相对应的，是两种不同的人口迁移趋向—

　　一方面，中小城市户口含金量不高，农业转移人口不愿意放弃原有农村户口。一些乡镇干部细算了农村户口的优势：农民可在自家宅基地上建单家独院的住房；即使自己不种地，国家粮食补贴、土地流转租金等每亩每年有五六百元收入；若遇征地，一些城郊农民可能成为“百万富翁”。

　　另一方面，大城市尤其是特大城市面对大量涌入的外来人口，已经不堪重负，交通拥堵、环境污染、教育医疗资源紧张等“病症”日益显现。严格控制这类城市落户条件，是无奈而现实的选择。

　　中国政法大学教授刘莘表示，做强小城镇更符合现阶段我国实际发展需要。随着改革进程加快，小城镇的公共资源将更加丰富、人才外流的现象也会有所改观。在大城市普遍“超载”的情况下，中小城镇的机遇反而会更多。

　　有些基本的道理我们很清楚，专访中也坦率承认，那就是户籍制度管理本身的改革并不复杂，户籍制度改革之所以存在这么大的难度，这么多年推动这么缓慢，主要在于户籍制度上附着的各种利益比较多，比较复杂。说到底，所谓户籍制度改革，倒不在于把多少农业户口变成非农户口，而在于将户籍与利益相剥离，让各种权利、利益不再与户籍相关。让户籍仅仅成为一个身份统计和公共服务的信息依据。说白了，户籍制度改革的根本就是要让户籍制度与之前相比，重要性大大降低。这应该是户籍制度改革的真正目的。

　　说到这儿，就要回答一个关键问题，各种权利和利益不再依附在户籍上，依附在哪里？答案很简单，当然是依附在每一个个人身上。权益与户籍相关，户籍就是主体，人反倒成为户籍的附属物，人的价值需要户籍来界定；反过来，权益与户籍脱离，权益依附在人身上，就相关权益来说，人就恢复了其本来固有的主体地位。从这个意义上说，户籍制度改革是人的解放。而就户籍制度与各种权利利益的相关性而言，要真正将户籍与权益剥离，需要极大的物质基础，那么从这个意义上来说，户籍制度改革是改革开放的成果之一。

　　回头接着说，权益与户籍剥离，与人身结合。怎么结合？先从最基本的开始，教育、医疗、养老这几大基本权益和保障应该稳步脱离地域限制，做到钱随人走。钱随人走，服务才能随人走，在保障人口流动需要，保障居民权益的同时，也才能真正创新人口管理，做到“人口流动到哪里，服务和管理就跟进到哪里”。钱随人走，其实也意味着很多公共服务的公共财政投入要由中央一级掌握和负担，只有这样，对于人口流入地政府来说，才不会成为巨大的财政负担；才能改变现在很多地方政府，多年来享受着外来人口对城市建设的付出，却不积极主动回报以服务的痼疾；从而提高各地政府支持和推动户籍制度改革，推进人的城镇化的积极性、主动性。

　　说到这，提高城市的公共服务能力、创新公共服务机制就是关键问题了。

　　对于户改，最好的权衡和兼顾，就是以人的权利为主线。无论如何户改，无论有多少历史和现实的限定，提升人的权利满足感而不是削弱人的权利满足感，是最大限度释放改革红利的唯一途径。个体与城市之间的权利和义务对应关系，首先不是通过出生在哪里决定的，而是对城市的贡献率决定的。农民工群体通过形式多样的劳动为中国城镇化建设做出了最突出的贡献，这应是他们及其家属得以市民化的授权来源；人户分离的其他群体以纳税的方式为所在的城市做出了贡献，这同样也应是他们彻底融入当地的授权来源。即使从现实的角度考量，不同类别的城市因为空间和环境承载力的约束，而不得不实行有差别的户籍政策，这个大的主旨不能改变。

　　稳妥推进城镇化，固然是户籍制度改革的重要背景，但更重要的是，推进全社会规模的、不同阶层不同出生地的权利均等化。站在这个高度，户籍制度改革就会具有最被认可的法理性，同时，寻找到最能平衡公众权益和城市发展利益的路径。（本文据京华时报、城市晚报等综合编辑）